一、编制河湖水域岸线用途管控方案的重要性和必要性
河流是水资源的重要载体，河流两岸是人类活动的聚集之地。河湖水域岸线开发、治理与保护，是实现区域经济社会可持续发展的重要前提。水域岸线资源的科学管理和有效保护以及合理开发利用，对于促进区域经济社会可持续发展和生态文明建设，保障防洪、供水安全，维护水生态环境和河流健康生命等方面具有十分重要的意义。
现行的《水法》、《防洪法》、《河道管理条例》等法规对河道管理工作均作了原则性规定，但没有系统的河湖水域岸线开发利用和管理保护方案，没有在统筹行洪、输水、水生态环境等要求的基础上对岸线水域资源实施科学、合理的配置，致使在河湖岸线利用管理和保护工作中缺乏可操作性的依据，河湖水域岸线管理保护和开发利用较为混乱。编制河湖水域岸线用途管控方案，可为水行政主管部门规范涉河建设项目审批和政府各有关部门实施管理保护和开发利用河湖水域岸线资源提供重要依据。
编制河湖水域岸线用途管控方案的首要任务是保障河流行洪畅通，促进人水和谐，确保防洪安全。经过统一规划，提出科学合理的岸线用途管制意见和管控措施，可有效限制损害防洪和其它公众利益的开发活动，保障河道具有足够的泄洪能力，使国家财产和人民群众生命安全免遭洪水威胁。
随着我市经济社会的快速发展，城市化进程不断加快，河湖沿岸开发活动日益增多，对岸线开发利用的需求越来越大、越来越迫切。因此，开展河湖水域岸线用途管控工作，科学开发利用和管理保护河湖水域岸线，对促进沿岸区域经济社会可持续发展具有十分重要的意义。
党的十八大以来，市委作出了“走民生为本的循环发展之路，建设美丽富裕新安康”战略决策，围绕生态美、城乡美、和谐美和产业强、百姓富、保障好的奋斗目标，以生态文明理念引领经济社会发展，实现生态建设和经济发展协同推进，绿水青山变成了金山银山。综合研判我市内在条件、外部环境、阶段特征和动力支撑的新变化，市委在中国共产党安康市第四次代表大会上提出今后五年“建设西北生态经济强市”的阶段性目标。
建设西北生态经济强市，旨在实现生态经济化、经济生态化的全面协调可持续发展，把美丽和富裕连结起来，让生态友好型产业在GDP中发挥支撑性作用，成为城乡居民收入的主要来源，让人民群众享受到更大的生态红利和经济福祉，形成“人养山、山养人”“人养水、水养人”的良性循环。
制定河湖岸线控制线及生态保护红线管制要求，严格控制汉江及其主要支流以及其他重要支流开发强度，保护河道水域岸线生态廊道。编制河湖水域岸线用途管控方案，是加快建设西北生态经济强市的需要。
在城乡发展进程中，一些地区忽视河湖保护，污染河道、破坏河流生态环境的现象非常突出，直接影响了城乡经济社会发展和人民群众生活质量。为维护河流生态健康，保护河流水生态环境，改善城乡宜居宜业条件，提高人民群众生活质量，必须遵循“安澜惠民、生态宜居、持续发展”的健康河流新理念，围绕“堤固洪畅、水清岸绿、人水和谐”的目标，做好防洪、景观和城乡建设，需要编制保护河湖健康的方案，并贯彻落实。
由于缺乏系统的城市防洪规划刚性约束，在城市建设中存在挤占河道、改变河道、堵塞填埋河道等问题，造成城区排洪通道不畅、内涝频发，不仅影响群众的正常生活，而且对人民群众生命财产安全构成严重威胁。编制河道岸线保护与利用管控方案是落实流域综合规划和防洪规划的一项专项措施，该方案将进一步深化防洪规划，提出每条河流重要河段的防洪工程规划方案。通过方案的实施，逐步建立完善的河流防洪体系，实现河道行洪畅通目标，确保河道防洪安全。
通过编制河湖水域岸线用途管控方案，科学划定河道管理范围和岸线资源管理分区（保护区、控制利用区、开发利用区），实行水域岸线用途管制，有利于对河道岸线资源实施空间管控。通过岸线资源空间管控，实现“保护区水域面积不减少，控制利用区河道行洪断面不减少，开发利用区开发利用率不超标”的管控目标。
随着城市发展规模日益扩大，用地需求也与日俱增，建设用地需求和土地资源供给的矛盾也更加突出。结合城市建设用地规划，科学规划可开发利用的河道岸线资源，提高岸线利用率，有利于为城市建设提供更好的土地空间，缓解建设用地供求矛盾。
随着我市经济社会发展和生态文明建设快速推进，对河湖水域岸线开发利用的需求日益增长，不合理的河湖水域岸线开发利用现象日益凸显，带来诸多不利影响。只有通过规划全覆盖，才能掌握全市河湖水域岸线资源储量及可开发利用量，才能制定与城市发展相适应的河湖水域岸线保护范围与开发控制计划。通过建立健全河湖水域岸线保护和开发利用协调机制，统筹河湖水域岸线资源管控，促进河湖水域岸线资源有序开发。
目前我国河湖水域岸线管理尚无明确的管理部门及专门法规，呈现出水利、国土、交通、住建、环保、旅游、渔政等多部门综合管理的状态。各部门依据各自行业法规管理岸线，但由于岸线范围界定不明确、岸线管理专门法规缺失、已有的部门法规缺乏协调、对有关法规认知理解不同、缺乏有效的经济调控手段等原因，岸线管理出现复杂局面，岸线管理不到位、越权审批、越权执法及部门之间矛盾纠纷日益突出。
此外，2016年11月，水利部和国土资源部以联合印发了《水流产权确权试点方案》，选择宁夏回族自治区全区、甘肃省疏勒河、陕西省渭河、江苏省徐州市、湖北省宜都市、丹江口水库作为试点区域开展水流产权确权试点。陕西省已率先安排于2016年12月至2018年6月开展陕西省渭河水域、岸线等水生态空间确权试点工作。
我省及我市在河湖岸线用途管控及系统化规范化管理方面有待突破。
2007年2月水利部下发了《关于开展河道（湖泊）岸线利用管理规划工作的通知》，要求以流域为单位在全国范围内启动河道（湖泊）岸线利用管理专项规划工作。2008年3月水利部水规总院编制完成了《全国河道（湖泊）岸线利用管理规划工作大纲》和《全国河道（湖泊）岸线利用管理规划技术细则》，到“十一五”末，各流域机构和有关省份先后完成了全国重要河道（湖泊）重点河段岸线利用管理规划初步成果，随后结合国务院批复的全国主要流域综合规划修编成果对流域重点河段（湖泊）岸线利用管理规划部分内容进行了修订，在此基础上，水利部在“十二五”编制完成了《全国重点河段（湖泊）岸线利用管理规划》。
为配合黄河流域重点河段（湖泊）岸线利用管理规划的编制工作，我省于2010年10月编制完成了《陕西省渭河流域中下游河段河道岸线利用管理规划报告》。部分省份在“十一五”后期至“十三五”期间，在全省范围内以县级为编制单位、以河流为规划单元开展了河湖岸线利用管理规划的编制工作。
目前我省尚未在全省范围内开展河湖岸线利用管理规划的编制工作。
随着经济社会不断发展和城市化进程加快推进，对河湖水域岸线开发利用的要求越来越高。特别是在经济发展水平较高、岸线资源开发利用条件较好的地区，岸线开发利用程度普遍较高，港口码头、桥梁、取排水口、房地产、临河城市景观等开发利用项目密集。如我市的月河川道和城镇河段区域，人口稠密，经济发达，土地资源紧缺，河道两侧岸线利用程度极高。但由于岸线开发利用尚未形成完善的管理体系，岸线开发利用和管理保护缺乏有效的控制措施，占用河滩、随意围垦、违规建设等与水争地的现象日益频繁，有些岸线呈现出无序开发和过度开发的态势，极大地削弱了岸线资源潜在的综合利用价值。
我省及我市目前在河湖岸线开发利用和治理保护方面尚缺乏较为完善有效的管制措施。
岸线的开发利用管理涉及水利、国土、交通、住建、环保等部门，部门、行业、流域和行政区域管理之间缺乏有效的沟通、协调机制，对岸线的防洪、供水、道路、生态环境保护以及开发利用功能缺乏统筹，导致政出不一、职责不清、多头管理等现象，给河湖岸线资源的利用管理带来困扰。
长期以来，河湖岸线界定没有统一的规范和标准，岸线范围界定不明确，难以确定建设项目涉及的区域是否影响岸线控制管理，难以确定岸线利用项目涉及的区域是否侵占河道，是否影响河流防洪、供水、航运安全以及水生态环境等。相关业务部门虽然开展了一系列综合规划和专业规划的编制工作，但这些规划多从宏观层面进行约束，对岸线利用的约束性和岸线开发的指导性不强，难以从根本上有效规范和约束岸线利用行为。
受经济利益驱使，在岸线开发利用中常注重经济效益，而轻视防洪、供水安全和生态环境功能，使得水功能交叉、工程建设相互干扰、抢占岸线等矛盾日益突出。在日益剧增的岸线开发利用压力下，岸线管理制度不完善、管理依据不足更加剧了岸线的无序与过度开发局面。
(1)《中华人民共和国水法》；
(2)《中华人民共和国防洪法》；
(3)《中华人民共和国土地管理法》；
(4)《中华人民共和国港口法》；
(5)《中华人民共和国水土保持法》；
(6)《中华人民共和国环境保护法》；
(7)《中华人民共和国水污染防治法》；
(8)《中华人民共和国城乡规划法》；
(9)《中华人民共和国河道管理条例》；
(10)《中华人民共和国航道管理条例》；
(11)《中华人民共和国自然保护区条例》；
(12)《陕西省河道管理条例》；
(13)《陕西省水工程管理条例》；
(14)《陕西省河道采砂管理办法》；
(15)《安康市江河湖泊采砂采矿管理暂行办法》。
(1)《防洪标准》（GB50201—2014）；
(2)《水利水电工程等级划分及洪水标准》（SL252—2017）；
(3)《堤防工程设计规范》（GB50286—2013）；
(4)《水利水电工程水利计算规范》（SL-104—2015）；
(5)《水利水电工程水文计算规范》（SL278—2002）；
(6)《水利水电工程设计洪水计算规范》（SL44—2006）；
(7)《内河航道与港口水文规范》(JTJ214—2000) ；
(8)《城市水系规划规范》（GB50513—2009）；
(9)《城市水系规划导则》（SL431—2008）；
(11)《地表水环境质量标准》（GB3838—2002）；
(12)《生活饮用水卫生标准》（GB5749—2006）。
(1)《水利改革发展“十三五”规划》（2016.12）
(2)《陕西省主体功能区规划》（2013.4）；
(3)《陕西省水功能区规划》（2004.9）；
(4)《安康市土地利用总体规划》(2006-2020年)；
(5)《安康市县级土地利用总体规划》(2006-2020年)；
(6)已批准的流域综合规划；
(7)已批准的河道防洪规划；
(8)已批准的河道整治规划；
(9)已批准的中小河流治理规划；
(10)沿河城镇总体规划。
(1)水利部印发《关于开展河道（湖泊）岸线利用管理规划工作的通知》（水建管〔2007〕67号）；
(2)水利部印发《关于加强河湖管理工作的指导意见》（水建管〔2014〕76号）；
(3)水利部印发《关于开展河湖管护体制机制创新试点工作的通知》（水建管〔2014〕303号）；
(4)国务院印发《水污染防治行动计划》（国发〔2015〕17号）；
(5)中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于全面推行河长制的意见》（厅字〔2016〕42号）；
(6)国家发展改革委员会等八部门印发《耕地草原河湖休养生息规划（2016-2030年）》（发改农经[2016]2438号）
(7)中共中央、国务院《关于加快推进生态文明建设的意见》(中发〔2015〕12号)；
(8)中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》（中发〔2015〕25号）。
河湖水域岸线用途管控包括河湖水域用途管控与河湖岸线用途管控两个方面。
河湖水域岸线为河湖水域及河湖水陆边界线两侧一定范围内的带状区域。其中，河湖水域是指河道、湖泊、水库、塘坝、人工水道等在设计洪水位或历史最高水位下的水面范围及河口湿地（不包括海域）；河湖岸线是指河湖水陆边界线两侧一定范围内具有综合开发利用功能的带状区域，这个范围内的带状区域一般受岸线所处的河流位置、岸线开发利用情况的影响大小而有所不同。
河湖水域既包括水域的面积、深度、体积等几何属性，也包含流量、流速、水质、纳污能力等物理属性；河湖水域既要具有自然生态系统自身健康的要求，还要具备自然景观意义的人为服务需要；河湖水域功能既要注重发挥其具有水资源开发利用的作用，同时要注意发挥其作为生活、生产以及生态空间的用途。
综上，根据河湖水域特性，统筹协调管理好河湖水域各项功能之间的关系才能充分体现河湖水域用途的综合价值。
水功能区划为两级体系，即一级区划和二级区划。一级区划在宏观上调整水资源开发利用与保护的关系，协调地区间关系，同时考虑持续发展的需求；二级区划主要确定水域功能类型及功能排序，协调不同用水行业间的关系。一级水功能区分四类，即保护区、保留区、开发利用区、缓冲区；二级水功能区将一级水功能区中的开发利用区具体划分为饮用水源区、工业用水区、农业用水区、渔业用水区、景观娱乐用水区、过渡区、排污控制区等七类。
水环境功能区是综合水域环境容量和社会经济发展需要，以及污染物排放总量控制的要求，划定的水域分类管理功能区（主要包括自然保护区、饮用水水源保护区、渔业用水区、工农业用水区、景观娱乐用水区等），以及混合区和过渡区等管理区。
根据岸线资源的自然和经济社会功能属性以及不同的要求，将岸线资源划分为不同类型的区段。岸线功能区分为岸线保护区、岸线保留区、岸线控制利用区和岸线开发利用区四类。
(1)岸线保护区：指对流域防洪安全、水资源保护、水生态保护、珍稀濒危物种保护及独特的自然人文景观保护等至关重要而禁止开发利用的岸线区。
(2)岸线保留区：指规划期内暂时不开发利用或者尚不具备开发利用条件的岸线区。
(3)岸线控制利用区：指因开发利用岸线资源对防洪安全、河流生态保护存在一定风险，或开发利用程度已较高，进一步开发利用将对防洪、供水和河流生态安全等造成一定影响，而需要控制开发利用程度的岸线区。
(4)岸线开发利用区：指河势基本稳定，无特殊生态保护要求或特定功能要求，岸线开发利用活动对河势稳定、防洪安全、供水安全及河流健康影响较小的岸线区。
河湖水域岸线用途管控的主要内容包括：
(1)建立与河长制相适应的政府主导、分工明确、运转高效的河湖水域、岸线等水生态空间管理和保护机制；
(2)落实河湖管护主体、责任和经费，管护制度健全，管护人员、技术力量、管护经费有保障；
(3)落实河湖清障、绿化和保洁等日常管护工作，做到河湖畅通、堤岸整洁、水面清洁；做好日常巡查和检查，巡查责任到位、人员到位、信息记录到位；
(4)建立健全河湖管护、岸线保护、采砂管理等规划管理制度，落实水域岸线用途管制和采砂分区管理；
(5)划定河湖管理范围，推进水利工程划界确权，设立界桩以及管理、保护标识牌；
(6)开展水域岸线管理权属和功能区属性登记，明确管理单位、责任、要求以及岸线功能属性；
(7)建立和完善建设项目占用水域岸线补偿制度，推进占用补偿，严格限制建设项目占用水域和岸线，防止现有水域面积衰减；
(8)严格涉河建设项目和活动审批、监管工作，建立涉河建设项目审批公示制度，规范涉河建设项目和活动管理工作；
(9)严厉打击涉河违法行为，健全水行政执法队伍，加强执法能力建设，有效防范严重侵占河湖及其它重大违法水事案件；
(10)加强监督考核，明确考核细则，河湖管护纳入地方政府考核范围，严格问责和整改落实；建立河湖资源损害赔偿和责任追究制度。
(1)编制县级重要河流的水功能区划
《陕西省水功能区划》中包括安康市的河流有汉江、子午河、池河、任何、洞河（汉江支流）、大道河、岚河、月河、恒河、黄洋河、坝河、旬河、乾佑河、蜀河、仙河、冷水河（汉江支流）、白石河、南江河等18条，除汉江干流外，其余支流流域面积介于436（仙河）～6310（旬河）km²之间。然而流域面积在500～1000km²的较大河流还有渚河（964km²）、吕河（705km²）、长安河（561km²）；流域面积虽不足500km²，但径流量较丰、开发利用程度较高和流经城市及重要集镇、工业区以及重要的供水调水水源区、自然生态环境保护区的重要河流有饶峰河、观音河、洞河（月河支流）、付家河、滔河、吉河、县河、达仁河、小河、冷水河（旬河支流）、红石河、大曙河、红水河等。
各县根据县域内经济社会发展和水源及水环境保护需要，而未列入省水功能区划的重要河流，建议水利主管部门在“十三五”期间启动编制县级重要河流水功能区划，并根据经济社会发展规划对《陕西省水功能区划》中有关河流水功能区划分提出需要调整的合理化建议，以便省水功能区划修编时研究确定。
编制县级重要河流的水功能区划后，与《陕西省水功能区划》一起，覆盖了县域内重要河流，形成了完整的水功能区划。水功能区划作为基础性的规划，既有利于在编制河道水域岸线等规划时与之相衔接，也有利于有效管控水资源的开发利用和保护，从而进一步落实水域岸线用途管制。
(2)修编《安康市水环境功能区划》
陕西省辖各地市的水环境功能区划是从1991年开始到1996年完成的。鉴于《安康市水环境功能区划》编制时间距今已超过20年，已不能满足当前和今后国民经济和社会发展以及水生态环境保护的要求，建议环境保护主管部门在“十三五”期间进行《安康市水环境功能区划》修编工作，以便使安康市水环境功能区与安康市水功能区相协调，水环境管控与水域岸线用途管制形成合力，才能强有力支撑市委在中国共产党安康市第四次代表大会上提出今后五年“建设西北生态经济强市”的阶段性目标。
(3)编制全省和市县河湖水域岸线利用管理规划
国家已编制完成了《全国重点河段（湖泊）岸线利用管理规划》，部分省份也先后开展了全省范围内河湖岸线利用管理规划的编制工作，有的省份还开展了流域面积100km²以上中小河流河道岸线利用管理规划编制工作，有的城市开展了流域面积10km²以上河流河道岸线利用管理规划编制工作。我省为配合黄河流域重点河段（湖泊）岸线利用管理规划的编制工作，编制完成了《陕西省渭河流域中下游河段河道岸线利用管理规划报告》，但目前尚未在全省范围内启动河湖岸线利用管理规划的编制工作。
由此可见，我省和市县的河湖水域岸线利用管理工作明显滞后，我市水域岸线用途管制尚未建立有效的规划约束机制。为此建议我省水利主管部门在“十三五”期间开展了全省范围内河湖岸线利用管理规划的编制工作，市县根据河流分级管理原则编制区域内的河湖水域岸线利用管理规划，为落实水域岸线用途管控方案，加强河湖管理保护工作提供基本依据。
(1)开展月河水域岸线水生态空间确权试点工作的重要性
月河川道自然条件优越、资源禀赋独特，发展基础条件较好、人口和城镇分布密集，成长型企业较多，农业基础较好，一直是秦巴山区经济社会发展集聚程度较高的区域，尤其是实施西部大开发战略以来，月河川道发展进入快车道，发展优势明显。
实施河道水域岸线水生态空间确权是落实河道水域岸线用途管控的基础性工作。开展月河水域岸线水生态空间确权试点工作有利于促进月河川道生态城镇带、月河川道循环经济聚集带和月河川道休闲农业旅游带建设，也为我市今后全面开展河道水域岸线水生态空间确权工作提供示范和经验。
(2)开展月河水域岸线水生态空间确权试点的工作内容
工作目标：完成河流水域、岸线等水生态空间自然资源确权登记工作；探索河流水域、岸线等水生态空间确权登记方法；研究建立与河长制相适应的水域、岸线等水生态空间管理体制机制。
工作任务：进行水流产权确权登记；研究河流空间监管机制。
实施步骤：组织准备；实施登记；研究空间管制机制；试点评估验收。
(1)开展市级重点开发区域河湖水域岸线用途管控试点工作
根据中省市关于加强河湖管理保护工作的有关文件要求，结合安康市国民经济和社会发展“十三五”规划纲要和安康市水利发展“十三五”规划，建议我市开展月河水域岸线用途管控试点工作。
月河川道依托工业园区建设，构筑以现代服务业、新兴产业、传统产业和现代农业为主的月河川道循环产业集聚区；依托加快城镇化、工业化进程，构建工业反哺农业、城市带动农村的长效机制，带动新农村建设和现代农业发展，建设成为具有试验、示范意义的城乡统筹示范区；依托物流公共电子信息平台，形成结构合理、设施配套、技术先进、运转高效的现代物流体系，建成安康综合物流园区—功能性物流中心—多层次配送中心的现代物流集散地，把月河川道建设成为引领安康经济增长、拉动陕南循环发展的核心增长极。
开展月河水域岸线用途管控试点工作，有利于月河水域岸线的合理利用、科学管理和有效保护，是保障城乡群众用水安全和河道防洪安全，合理调配生产、生活用水，保证生态用水，维护水域岸线生态健康，构建人水和谐的水生态系统、洁净秀美的城乡生态系统、防控结合的生态保障系统的生态文明建设的迫切需要，也是月河川道经济建设和社会发展的必然要求。
(2)开展县级重点开发区域河湖水域岸线用途管控试点工作
根据中省市关于加强河湖管理保护工作的有关文件要求，结合各县（区）国民经济和社会发展“十三五”规划纲要和水利发展“十三五”规划，建议各县（区）开展县级重点开发区域河湖水域岸线用途管控试点工作。
——汉滨区开展安康城东新区的河流水域岸线用途管控试点工作
城东新区开发是市委、市政府统筹安康中心城市建设和汉滨区发展做出的重大决策，是统筹城乡发展，调整优化江南城区空间布局，推进“疏解江南”打造生态宜居品质城市的重大举措，是积极推进简政放权，创新城市管理体制的重大实践。
城东新区规划面积西起黄洋河大桥，南沿安平公路以东，东至石梯镇双联村和县河姚河村，北以汉江为界。总国土面积约72km²，规划控制区面积约35km²，规划建设区面积约15km²，涉及张滩、石梯、县河3镇6个社区14个村。力争用5～10年的时间把城东新区打造成宜居、宜游、宜养、宜业、宜学的产城融合、湖城一体的山水新城。
开展安康城东新区的河流水域岸线用途管控试点工作，有助于安康城东新区的总体策划和规划，有利于促进安康城东新区开发建设顺利推进和健康发展，也便于为下一步开展全区河湖岸线用途管控工作提供示范和经验。
——开展各县重点开发区域河湖水域岸线用途管控试点工作
建议各县选择一至两条径流量较丰、开发利用程度较高或流经重要城镇、经济开发区、工业园区的重要河流开展水域岸线用途管控试点工作。
开展县级河湖水域岸线用途管控试点工作，将使选择的重点开发区域的河流水域岸线得到合理利用和有效保护，有利于促进重点开发区域的合理建设和健康发展，也便于为下一步开展全县（区）河湖岸线用途管控工作提供示范和经验。
水利部《关于加强河湖管理工作的指导意见》提出到2020年，基本建成河湖健康保障体系，建立完善河湖管理体制机制，努力实现河湖水域不萎缩、功能不衰减、生态不退化。要求各地要根据本地区实际，健全水域和岸线保护、水域占用补偿和岸线有偿使用等法规制度，制定和完善技术标准，确保河湖管理工作有法可依、有章可循；要科学编制岸线利用管理规划等相关规划，落实水域岸线用途管制；各地要全面开展河湖水域岸线登记、河湖管理范围划定、水利工程确权划界工作。
国务院《水污染防治行动计划》要求积极保护生态空间。严格城市规划蓝线管理，城市规划区范围内应保留一定比例的水域面积。新建项目一律不得违规占用水域。严格水域岸线用途管制，土地开发利用应按照有关法律法规和技术标准要求，留足河道、湖泊和滨海地带的管理和保护范围，非法挤占的应限期退出。
国家发展改革委员会等八部门《耕地草原河湖休养生息规划（2016-2030年）》要求“十三五”期间，完成全国主要河湖管理范围划定和水域岸线功能分区，有效建立河湖水域岸线用途管制制度，保证河湖水域面积不萎缩，数量不减少，河湖生态空间得到有效保护。到2030年，完成全国流域面积50km²及以上河流、常年水面面积1km²及以上湖泊管理范围划定，完善河湖水域岸线用途管制制度，基本保障现有湿地面积不萎缩，河湖生态空间得到全面保护和有效恢复。
中共中央、国务院《关于全面推行河长制的意见》提出河湖水域岸线管理保护作为河长制的六个工作职责和主要任务之一。要求严格水域岸线等水生态空间管控，依法划定河湖管理范围。落实规划岸线分区管理要求，强化岸线保护和节约集约利用。严禁以各种名义侵占河道、围垦湖泊、非法采砂，对岸线乱占滥用、多占少用、占而不用等突出问题开展清理整治，恢复河湖水域岸线生态功能。
中共中央、国务院《关于加快推进生态文明建设的意见》要求健全自然资源资产产权制度和用途管制制度。对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间进行统一确权登记，明确国土空间的自然资源资产所有者、监管者及其责任。完善自然资源资产用途管制制度，明确各类国土空间开发、利用、保护边界，实现能源、水资源、矿产资源按质量分级、梯级利用。有序推进国家自然资源资产管理体制改革。
中共中央、国务院《生态文明体制改革总体方案》要求开展水流和湿地产权确权试点。探索建立水权制度，开展水域、岸线等水生态空间确权试点，遵循水生态系统性、整体性原则，分清水资源所有权、使用权及使用量。
(1)河湖水域岸线管理现行法规体系不健全，部分规定缺乏协调性
我国目前尚无一部关于河湖水域岸线管理的专门法规，现行有关的河道管理法规对河湖水域岸线管理方面的规定较少。河湖水域岸线管理涉及多个部门，各部门都依据本部门的法规开展管理工作，但由于有关规定存在不协调的问题，受部门和行业利益驱使，常出现多头管理、各自为政的现象。现行法规体系不能满足当前和今后对河湖水域岸线管理工作的需要，亟待修订和制定关于河湖水域岸线管理的有关法规。
(2)河湖水域岸线管理制度不完善，管理依据不足
在日益剧增的岸线开发利用压力下，岸线管理制度不完善、管理依据不足加剧了岸线的无序与过度开发局面。要建立健全水域岸线范围界定制度、岸线分区管理制度、水域岸线管理权事划分制度、岸线规划管理制度、水域岸线利用审批制度、水域岸线监督管理制度、岸线占用补偿制度等。
2014年9月，水利部印发了《关于开展河湖管护体制机制创新试点工作的通知》，试点时间为2015～2017年，2017年底前完成试点工作。
(3)岸线利用缺乏统一规划，已有规划权威性不强
长期以来，河湖岸线界定没有统一的规范和标准，岸线范围界定不明确，难以确定建设项目涉及的区域是否影响岸线控制管理，难以确定岸线利用项目涉及的区域是否侵占河道，是否影响河流防洪、供水、航运安全以及水生态环境等。相关业务部门虽然开展了一系列综合规划和专业规划的编制工作，但这些规划多从宏观层面进行约束，对岸线利用的约束性和岸线开发的指导性不强，难以从根本上有效规范和约束岸线利用行为。
我省目前尚未在全省范围内启动河湖岸线利用管理规划的编制工作。
(4)河湖水域岸线登记和确权划界工作尚未启动，水域岸线用途管制无法实施
2016年11月，水利部和国土资源部以联合印发了《水流产权确权试点方案》，选择陕西省渭河等6个试点区域开展水流产权确权试点。我省已率先安排于2016年12月至2018年6月开展陕西省渭河水域、岸线等水生态空间确权试点工作。
我省及我市在河湖岸线用途管控及系统化规范化管理方面有待突破。河湖水域岸线登记、河湖管理范围划定、水利工程确权划界等工作是进行水域岸线用途管控工作的基础，宜尽早启动。
(1)是我市实现国民经济和社会发展的需要
加强河湖管理工作，开展河湖水域岸线用途管控，是我市实现城乡统筹一体化发展，以月河川道城镇带为重点，加快建设中心城市、县城、重点镇和农村新型社区，推进美丽富裕新安康建设迈向更高水平的必然要求；有利于统筹推进生态建设和环境保护，促进人与自然和谐共生和河道水域岸线资源的永续利用，发展循环产业，改善人居环境，维护水生态环境和河流健康，促进河湖水域岸线资源有序开发和保障防洪安全。
(2)是我市建设西北生态经济强市的需要
安康市委在中国共产党安康市第四次代表大会上提出今后五年建设西北生态经济强市的阶段性目标。
建设西北生态经济强市，旨在实现生态经济化、经济生态化的全面协调可持续发展，把美丽和富裕连结起来，让生态友好型产业在GDP中发挥支撑性作用，成为城乡居民收入的主要来源，让人民群众享受到更大的生态红利和经济福祉，形成“人养山、山养人”“人养水、水养人”的良性循环。
制定河湖岸线控制线及生态保护红线管制要求，严格控制汉江及其主要支流以及其他重要支流开发强度，保护河道水域岸线生态廊道。开展河湖水域岸线用途管控，是加快建设西北生态经济强市的需要。
国家根据经济社会发展和生态文明建设以及水利改革发展要求对落实河湖水域岸线用途管控工作做出了部署，但目前河湖水域岸线管理的法规体系尚不健全，管理制度有待完善，国家在河湖管护体制机制方面正在创新试点，对水流产权及水域、岸线等水生态空间确权尚处于试点阶段，加之我省目前尚未在全省范围内启动河湖岸线利用管理规划的编制工作。根据安康市国民经济和社会发展“十三五”规划要求和加快建设西北生态经济强市的需要以及建设月河川道生态城镇带、月河川道循环经济聚集带和月河川道休闲农业旅游带的城乡统筹一体化发展战略部署，建议我市可率先开展月河岸线利用管理规划的编制和月河水域、岸线等水生态空间确权试点实施方案的编制工作，也为我市今后全面开展和落实河湖水域岸线用途管控工作提供示范和经验。
安康市水域岸线用途管控方案附件
中省关于河湖水域岸线用途管控工作概况
一、国家关于河湖水域岸线用途管控的有关要求
1.国务院《中华人民共和国河道管理条例》对河湖水域岸线用途管控方面的有关要求
第十七条 河道岸线的利用和建设，应当服从河道整治规划和航道整治规划。计划部门在审批利用河道岸线的建设项目时，应当事先征求河道主管机关的意见。河道岸线的界限，由河道主管机关会同交通等有关部门报县级以上地方人民政府划定。
加强重点河湖水生态修复与治理：严格河湖生态空间管控，划定河湖管理和保护范围，加强河湖水域岸线保护，严格限制占用水域，系统整治江河流域，有序推动河湖休养生息，保护和恢复河湖生态系统及功能。
加强河湖水域管理与保护：加强规划对河湖管理的指导和约束，落实河湖水域空间用途管制，明确河湖利用和保护要求，严格分区管理。开展河湖管理范围划定工作，创新河湖管护体制机制，落实河湖管护主体、责任和经费，推行河长制等管理机制。研究建立岸线资源占用补偿和有偿使用制度。强化涉河建设项目和活动监管。
健全自然资源资产产权制度和用途管制制度：对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间进行统一确权登记，明确国土空间的自然资源资产所有者、监管者及其责任；完善自然资源资产用途管制制度，明确各类国土空间开发、利用、保护边界，实现能源、水资源、矿产资源按质量分级、梯级利用。有序推进国家自然资源资产管理体制改革。
开展水流和湿地产权确权试点：探索建立水权制度，开展水域、岸线等水生态空间确权试点，遵循水生态系统性、整体性原则，分清水资源所有权、使用权及使用量。
积极保护生态空间：严格城市规划蓝线管理，城市规划区范围内应保留一定比例的水域面积；新建项目一律不得违规占用水域；严格水域岸线用途管制，土地开发利用应按照有关法律法规和技术标准要求，留足河道、湖泊和滨海地带的管理和保护范围，非法挤占的应限期退出。
加强河湖水域岸线管理保护是河长制六大主要任务之一，也是各级河长加强河湖管理和保护的重要工作职责。严格水域岸线等水生态空间管控，依法划定河湖管理范围。落实规划岸线分区管理要求，强化岸线保护和节约集约利用。严禁以各种名义侵占河道、围垦湖泊、非法采砂，对岸线乱占滥用、多占少用、占而不用等突出问题开展清理整治，恢复河湖水域岸线生态功能。
河湖休养生息总体目标：到2020 年，……河湖水域岸线空间用途管制制度基本建立，河湖生态空间得到有效保护，河湖水域面积不减少；……初步建立河湖休养生息保障制度。到 2030 年，……河湖生态环境用水需求基本保障，河湖生态空间得到有效恢复；……河湖休养生息制度体系全面建立，河湖资源实现可持续利用。
保护和合理退还河湖生态空间：全面划定河湖和河湖型饮用水水源地的保护区管理范围，在保护区边界设立明确的地理界标和警示标志。划定河湖水域岸线功能区，严格空间用途管制。“十三五”期间，完成全国主要河湖管理范围划定和水域岸线功能分区，有效建立河湖水域岸线用途管制制度，保证河湖水域面积不萎缩，数量不减少，河湖生态空间得到有效保护。到 2030年，完成全国流域面积50平方公里及以上河流、常年水面面积 1平方公里及以上湖泊管理范围划定，完善河湖水域岸线用途管制制度，基本保障现有湿地面积不萎缩，河湖生态空间得到全面保护和有效恢复。
建立河湖岸线利用保护和监管机制：落实河湖水域岸线用途管制制度，明确河湖利用和保护要求，严格限制建设项目占用河湖水域和自然岸线，非法挤占的应限期退出。开展河湖管理范围划定工作，积极开展退耕还湿、退养还滩，构建科学合理的自然岸线格局。加强岸线资源监测和监管，对涉河项目建设区域和热点敏感区域进行定期监测和预警。
提出了以下4个方面的意见。
（1）从河湖管理工作存在的突出问题和保障经济社会可持续发展及生态文明建设的迫切需要和必然要求论述了加强河湖管理的重要性和紧迫性。
（2）明确了加强河湖管理工作的指导思想、基本原则和总体目标。要求到2020年，基本建成河湖健康保障体系，建立完善河湖管理体制机制，努力实现河湖水域不萎缩、功能不衰减、生态不退化。
（3）确定了加强河湖管理工作的主要任务：
一是健全法规制度体系。完善现有河湖管理法规制度，健全涉河建设项目管理、水域和岸线保护等法规制度，制定和完善技术标准，研究建立河湖资源损害赔偿和责任追究制度，确保河湖管理工作有法可依、有章可循。
二是建立规划约束机制。……要结合本地河湖管理实际，科学编制岸线利用管理等相关规划，加强规划对河湖管理的指导和约束作用。……要落实水域岸线用途管制，落实规划实施评估和监督考核工作。
三是创新河湖管护机制。各地要按照分级管理原则，层层落实河湖管护主体、责任和经费，实现河湖管理的全覆盖。创新河湖管理模式，鼓励各地推行政府行政首长负责的“河长制”，对河湖的生命健康负总责。……
四是开展水域岸线登记和确权划界工作。各地要全面开展河湖水域岸线登记、河湖管理范围划定、水利工程确权划界工作。……
五是建立占用水域岸线补偿制度。
六是规范涉河建设项目和活动审批。
七是依法严禁涉河违法活动。
八是强化日常巡查和检查。
九是严厉打击违法违规行为。
十是加强河湖管理动态监控。
（4）提出了加强河湖管理工作的保障措施：
一是加强组织领导。
二是提升管理能力。
三是落实管理经费。
四是强化检查督导。
五是注重舆论宣传。
2011年12月28日，国务院以“国函〔2011〕167号”对《全国重要江河湖泊水功能区划（2011－2030年）》作了批复。
全国重要江河湖泊水功能区是在全国31个省、自治区、直辖市人民政府批复的辖区水功能区划的基础上，从实施最严格水资源管理制度，加强国家对水资源的保护和管理出发，按照下列原则选定：
（1）国家重要江河干流及其主要支流的水功能区；
（2）重要的涉水国家级及省级自然保护区、国际重要湿地和重要的国家级水产种质资源保护区、跨流域调水水源地及重要饮用水水源地的水功能区；
（3）国家重点湖库水域的水功能区，主要包括对区域生态保护和水资源开发利用具有重要意义的湖泊和水库的水功能区；
（4）主要省际边界水域、重要河口水域等协调省际间用水关系以及内陆与海洋水域功能关系的水功能区。
全国重要江河湖泊水功能区划共涉及河流1027条，基本上是流域面积1000km²以上的河流，约占全国1000km²以上河流总数的2/3。水功能区划分为两级体系，一级水功能区划分为2888个，区划河道总长度17.8万km，湖库总面积4.33万km²；二级水功能区划分为2738个，区划河道总长度7.2万km，湖库总面积6792km²。
2004年9月22日，陕西省人民政府办公厅以“陕政办发〔2004〕100号”文印发了《陕西省水功能区划》。
陕西省水功能区划共选取146条河流，其中黄河、长江一级支流20条，二级支流90条，三级支流33条，四级支流3条。河流确定的原则是：
（1）流域面积大于500km²的河流；
（2）流域面积不足500km²，但径流量较丰、开发利用程度较高的河流；
（3）流域面积不足500km²，但流经县城及重要乡镇、工业区的河流；
（4）重要的供水调水水源区、自然生态环境保护区河流。
陕西省水功能区划分为两级体系，一级水功能区划分为257个，区划河道总长度14390km；二级水功能区划分为283个，区划河道总长度5357km。
陕西省水功能区划中包括安康市的河流有汉江、子午河、池河、任何、洞河、大道河、岚河、月河、恒河、黄洋河、坝河、旬河、乾佑河、蜀河、仙河、冷水河、白石河、南江河等18条，其中长江一级支流1条，二级支流15条，三级支流2条。
安康市河流一级水功能区划分为35个，区划河道总长度1833km；二级水功能区划分为8个，区划河道总长度114km。
水环境功能区是依照《中华人民共和国水污染防治法》和《地表水环境质量标准》，综合水域环境容量和社会经济发展需要，以及污染物排放总量控制的要求，划定的水域分类管理功能区，包括自然保护区、饮用水水源保护区、渔业用水区、工农业用水区、景观娱乐用水区等，以及混合区和过渡区等管理区。
2002年完成的对全国十大流域、51个二级流域、600多个水系、57374条总计长度298386km的河流、980个总计52442km²的湖库进行的水环境功能区划，是在系统集成全国31个省、自治区、直辖市以及113个环境保护重点城市14年来水环境功能区划的基础上，进行的初步汇总分析，共划分了12876个功能区（不含港、澳、台地区），基本覆盖了环境保护管理涉及的水域。各功能区都设置了相应的控制断面，共涉及监测断面9000余个。同时，对数以千计的取水口、排污口、监测断面进行了定位。其点位分布，留有与其他水质、污染源数据库连接的数据接口，搭建了水陆并重的新型环境管理数字平台，形成了数字化的全国水环境功能区划系统的基本框架。
陕西省辖各地市的水环境功能区划是从1991年开始到1996年完成。陕西省河流水系地面水域功能区划分方案经省人大授权，由省环保局制定并批准、省技术监督局或省技术监督局委托省环境保护局以标准形式发布执行，包括渭河水系（陕西省辖区内）、延河水系、汉江水系、丹江水系等四水系的地面水域功能区划分方案。同时省环保局对有关市辖区地面水域功能区划分方案进行批复，包括宝鸡市、渭南市、西安市、汉中市、铜川市、咸阳市、榆林地区、延安地区、安康地区、商洛地区等。
陕西省水环境功能区划工作是依据《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国水污染防治法》和《地表水环境质量标准》以及国家环境保护总局有关水环境功能区划的技术文件，经省环境保护局汇总后形成全省辖区水环境功能区划。
2007年2月水利部下发了《关于开展河道（湖泊）岸线利用管理规划工作的通知》，要求以流域为单位在全国范围内启动河道（湖泊）岸线利用管理专项规划工作。2008年3月水利部水规总院编制完成了《全国河道（湖泊）岸线利用管理规划工作大纲》和《全国河道（湖泊）岸线利用管理规划技术细则》，到“十一五”末，各流域机构和有关省份先后完成了全国重要河道（湖泊）重点河段岸线利用管理规划初步成果，随后结合国务院批复的全国主要流域综合规划修编成果对流域重点河段（湖泊）岸线利用管理规划部分内容进行了修订，在此基础上，由水利部水规总院汇总完成了《全国重点河段（湖泊）岸线利用管理规划》送审稿。
全国重要河道（湖泊）重点规划河段包括长江、黄河、淮河、海河、松花江、辽河、珠江、太湖等八大流域干流重点河段及其重要支流的重点河段，规划河段岸线总长度18920km。
由水利部黄河水利委员会技术牵头编制完成的《黄河流域河道岸线利用管理规划》已具备审批条件，规划中涉及陕西省境内的河道岸线有黄河干流陕西段和黄河一级支流渭河流域中下游河段及黄河一级支流皇甫川、窟野河流域下游河段。长江流域岸线利用管理重点规划河段仅包括长江干流宜宾以下至河口及江心洲，未涉及陕西省的重要支流汉江河段。
为配合黄河流域重点河段（湖泊）岸线利用管理规划的编制工作，我省于2010年10月编制完成了《陕西省渭河流域中下游河段河道岸线利用管理规划报告》。渭河是黄河的最大支流，流域总面积13.5万km²，干流全长818km，其中陕西省境内流域面积6.7万km²，干流长512km。宝鸡峡以上为渭河上游，陕西省境内干流长124km；宝鸡峡至到咸阳陇海铁路桥为渭河中游,河长180km；咸阳陇海铁路桥至潼关河口为渭河下游，河长208km。
在“十一五”后期至“十三五”期间，甘肃、江西、重庆、浙江、新疆、福建、山东、河南等一些省份先后开展了全省范围内河湖岸线利用管理规划的编制工作。有的省份以流域为规划单位编制了省内重要河流重点河段的岸线利用管理规划，有的省份以县级为编制单位、以河流为规划单元在全省范围内开展了河湖岸线利用管理规划的编制工作。
我省目前尚未在全省范围内启动河湖岸线利用管理规划的编制工作。
为编制水流产权确权试点方案提供实践支撑，做好制定水流产权确权试点方案工作，2016年3月7日至10日，水利部派两个调研组分赴浙江省余杭区和湖北省宜都市开展水流产权确权调研。
2016年11月4日，水利部和国土资源部以联合印发了《水流产权确权试点方案》，选择宁夏回族自治区全区、甘肃省疏勒河、陕西省渭河、江苏省徐州市、湖北省宜都市、丹江口水库作为试点区域开展水流产权确权试点。
2017年9月22日，水利部召开水流产权确权试点工作推进会，总结试点工作进展，对下一阶段试点工作进行再动员再部署。
2016年11月28日至12月1日，水利部对我省渭河水域岸线等水生态空间确权试点工作进行了调研，调研组要求我省通过两年左右时间，探索水流产权确权的路径和方法，界定权利人的责权范围和内容，为全国开展水流产权确权提供可推广、能复制的试点改革经验。
我省于2016年12月初已正式启动渭河水流产权确权试点工作，省国土资源厅积极配合省水利厅编制完成了《陕西省渭河水域、岸线等水生态空间确权试点实施方案》，2017年3月，陕西省水利厅和国土资源厅以“陕水字〔2017〕29号”文联合上报了水利部和国土资源部。陕西省已率先安排于2016年12月至2018年6月开展陕西省渭河水域、岸线等水生态空间确权试点工作。
2017年9月13日,省水利厅、省国土资源厅联合召开渭河水流产权确权试点工作会，全面启动实施陕西省渭河水流产权确权试点工作，对渭河水流产权确权试点和自然资源统一确权登记试点工作进行了安排部署。
2017年10月20日，水利部调研组赴宝鸡调研渭河水域岸线等水生态空间确权试点工作。
(1)完成河流水域、岸线等水生态空间自然资源确权登记工作；
(2)探索河流水域、岸线等水生态空间确权登记方法；
(3)研究建立与河长制相适应的水域、岸线等水生态空间管理体制机制。
(1)进行水流产权确权登记；
(2)研究河流空间监管机制。
(1)组织准备；
(2)实施登记；
(3)研究空间管制机制；
(4)试点评估验收。
关闭
陕公网安备 61090202000040号